Концепція законопроекту “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо доступу до інформації у формі відкритих даних та повторного використання інформації”

Проект до обговорення

Концепція проекту Закону України
про внесення змін до деяких законодавчих актів України
щодо доступу до інформації у формі “відкритих даних” та
повторного використання інформації

Проблема, яка потребує вирішення

Загальний контекст 

В Україні з травня 2011 року діє Закон “Про доступ до публічної інформації”, який гарантує право на доступ до інформації з урахуванням принципу максимальної відкритості та визначає процедуру доступу до інформації шляхом подання запиту. Цей Закон також встановлює обов’язки розпорядників інформації щодо ініціативного (без запиту) оприлюднення інформації та визначає мінімальний перелік інформації, яка підлягає такому оприлюдненню.

Водночас Закон про доступ до публічної інформації не містить вимог щодо якості інформації, яка оприлюднюється та надається на запит, не встановлює обов’язку надавати/оприлюднювати інформацію у вигляді масивів (баз) даних. Це не відповідає сучасним світовим тенденціям щодо запровадження стандартів так званих відкритих даних, які передбачають можливість доступу до впорядкованих наборів даних, які придатні до автоматизованої обробки без попереднього втручання людини.

Запровадження концепції відкритих даних є основою впровадження ініціатив Відкритого уряду у світі. Концепція відкритих даних передбачає доступ до інформації органів влади з можливістю її наступного використання в найрізноманітніших цілях: наукові дослідження, інновації, бізнес проекти, підзвітність та суспільний контроль за органами влади тощо. Концепція відкритих даних активно підтримується та розвивається міжнародними ініціативами та організаціями, зокрема в рамках Ініціативи Партнерство “Відкритий Уряд”. Україна приєдналася до Ініціативи Партнерство “Відкритий Уряд” в 2011 році, визнавши і погодившись втілювати Декларацію Ініціативи. Остання, серед іншого, передбачає, що держави-учасниці зобов’язуються:

“Підвищити доступність інформації про діяльність державних органів. Уряди збирають та володіють інформацією від імені людей, і громадяни мають право отримувати інформацію про державну діяльність. Ми зобов’язуємося сприяти розширенню доступу до інформації та оприлюдненню інформації про діяльність органів влади на кожному рівні влади. … Ми зобов’язуємося надавати ініціативно інформацію високої цінності, у тому числі сирі дані, вчасно та у форматах, які громадяни можуть легко знайти, зрозуміти та використати та у форматах, які сприяють повторному використанню.” (Див. Open Government Declaration)

У 2011 році Європейська комісія зробила оцінку, що відкриття можливостей для повторного використання інформації у вигляді “відкритих даних” може принести економіці ЄС додатково 40 мільярдів євро доходу щорічно. Доступ до “відкритих даних” розглядається як необхідна частина інноваційного розвитку, економіки знань, а також є важливим інструментом впровадження електронного врядування.

В еру “великих даних” електронні дані, які знаходяться у володінні органів публічної влади, стають публічним ресурсом, суспільним надбанням. Цей ресурс створюється або утримується за рахунок публічних коштів публічними службовцями. Відповідно, в осіб є природне право на отримання доступу до цих даних і їх наступного використання у будь-яких цілях, які не суперечать закону. Звідси також випливає принцип максимальної відкритості “відкритих даних”, тобто презумпції їх відкритості – принцип, який послідовно втілено в українському Законі про доступ до публічної інформації. Згідно з цим принципом (постулатом) – уся інформація, яка знаходиться у володінні розпорядника публічної інформації, є апріорі відкритою; обмеження доступу повинно бути обґрунтовано в кожному конкретному випадку залежно від обставин та узгоджуватися з так званим трискладовим тестом, тобто відповідати одночасно трьом умовам: обмеження відповідає захищеному законом інтересу, розголошення інформації може завдати істотної шкоди цьому інтересу і така шкода переважає суспільний інтерес в доступі до інформації.

Отже, доступ до “відкритих даних” є важливим з кількох точок зору:

  • доступ та наступне вільне використання “відкритих даних” є правом особи;
  • доступність “відкритих даних” є засобом демократичного контролю за органами публічної влади, інструментом запобігання та виявлення корупції, участі громадськості у прийнятті владних рішень;
  • “відкриті дані” підвищують ефективність публічної адміністрації, покращують якість послуг електронного врядування;
  • “відкриті дані” є економічним активом, здатним створювати нову вартість та стимулювати бізнес активність та інвестиції, “відкриті дані” створюють новий ринок інформаційних послуг;
  • “відкриті дані” є необхідним елементом сучасної економіки знань, інструментом розвитку інновацій.

Стандарти ЄС щодо повторного використання інформації

З доступом до інформації у вигляді “відкритих даних” тісно пов’язано питання повторного використання інформації. У Європейському Союзі діє Директива 2003/98/ECвід 2003 року про повторне використання інформації публічного сектора із змінами, внесеними Директивою 2013/37/EU від 26 червня 2013 року. Оновлена Директива, зокрема, вперше запровадила обов’язок (за Директивою 2003 року – це було право) держав-членів надавати всі наявні документи для повторного використання, крім винятків, передбачених національним законодавством про доступ до інформації. Зміни 2013 року розширили дію Директиви на дані бібліотек, музеїв та архівів.

Під повторним використанням у Директиві розуміється використання фізичними або юридичними особами документів, які знаходяться в органів публічного сектора, для комерційних або некомерційних цілей, які відрізняються від первинної мети публічних завдань, для виконання яких документи були створені. Обмін документами між органами публічного сектора при виконанні ними своїх публічних функцій не становить повторного використання інформації. Важливо, що Директива поширюється на вже існуючі документи і не зобов’язує їх створювати у відповідь на запит.

Директива встановлює обов’язок забезпечувати можливість повторного використання документів, встановлює винятки документів, на які Директива не поширюється (зокрема, на захищені правом інтелектуальної власності), визначає вимоги до процедури подання запитів на документи та їх розгляду, передбачає можливі умови, на яких документи можуть надаватися для повторного використання, регулює питання стягнення плати за надання документів для повторного використання (при цьому не встановлюючи обов’язковості стягнення такої плати).

Директива 2003 року була імплементована державами-членам ЄС в різний спосіб. Спеціальні закони про повторне використання інформації публічного сектора були прийняті в 13 країнах (Бельгія, Кіпр, Німеччина, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Люксембург, Мальта, Румунія, Іспанія, Швеція, Сполучене Королівство). У 9 країнах для імплементації Директиви було адаптовано існуюче законодавство про доступ до публічної інформації (Болгарія, Естонія, Фінляндія, Латвія, Литва, Нідерланди, Польща, Португалія, Словаччина, Чехія)1. Ще в трьох країнах ЄС було обрано змішаний підхід – внесено зміни до загальних законів щодо доступу до інформації та прийнято спеціальні акти щодо повторного використання інформації (або обрано різні підходи на федеральному та місцевому рівнях, як, наприклад, в Австрії)2.

Проблеми законодавчого регулювання

Загалом українське законодавство і зараз передбачає можливість доступу до інформації, яка знаходиться у володінні органів влади у вигляді “відкритих даних”. Водночас за відсутності детального регулювання така можливість залишається теоретичною. Зокрема, можна виділити такі проблеми, які потребують законодавчого вирішення:

  • у законодавстві не визначено право на повторне використання інформації. Хоча в Законі “Про доступ до публічної інформації” не передбачено обмежень на використання інформації, отриманої в порядку, передбаченому цим законом, відсутність чітко зафіксованого права на повторне використання може призвести до практичних проблем з реалізацією відповідних положень;
  • у розпорядників інформації відсутній обов’язок оприлюднювати та оновлювати дані у форматах електронних документів, які дозволяють їх наступну автоматизовану обробку програмними засобами;
  • відсутні базові положення щодо інфраструктури відкритих даних: не визначено повноваження із встановлення технічних вимог до якості та форматів даних (а також метаданих і сумісності різних наборів даних), відсутній порядок оприлюднення даних, не передбачено створення єдиного веб-порталу відкритих даних та обов’язок розпорядників розміщувати відповідні дані, не визначено перелік даних, які підлягають обов’язковому оприлюдненню, тощо;
  • окремими законами передбачено обмеження щодо отримання доступу до баз даних як цілісних масивів даних (наприклад, Єдиний державний реєстр юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, щодо якого законом передбачено, що база даних реєстру надається лише кредитним бюро);
  • не передбачена можливість стягнення плати за надання інформації на носіях електронних даних (у Законі України “Про доступ до публічної інформації” передбачена можливість лише оплати фактичних витрат на копіювання та друк, що не може бути застосовано для електронних масивів даних). При цьому не йдеться про встановлення оплатності надання даних як таких, а лише про відшкодування фактичних витрат на копіювання їх на носій електронних даних у відповідь на запит;
  • не врегульовано питання захисту персональних даних, які можуть міститися в інформації, що надається у вигляді “відкритих даних” (не визначено, чи обов’язковою є повна анонімізації таких даних, чи можливі винятки, і так далі). З огляду на існуючу практику застосування Закону “Про доступ до публічної інформації”, це призведе до відмов у наданні інформації в більшості випадків, коли в запитуваних масивах даних будуть наявні будь-які персональні дані особи.

Мета законодавчого регулювання

Метою Законопроекту є покращення доступу до інформації шляхом запровадження поняття “відкритих даних”, встановлення вимог до розпорядників інформації щодо надання та оприлюднення інформації у формі “відкритих даних” та встановлення права на повторне використання інформації. 

Шляхи вирішення проблеми

Для вирішення окреслених проблем необхідно запровадити низку нормативних положень. При цьому варіантами регулювання є видання акту (актів) Кабінету Міністрів, Президента України чи прийняття змін до законодавчих актів.

Зазначені проблеми не можуть бути повністю вирішені шляхом прийняття актів Кабінету Міністрів України з таких причин:

  1. відповідно до Конституції України та Закону “Про Кабінет Міністрів України”, Кабінет Міністрів видає обов’язкові для виконання акти – постанови і розпорядження – на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України. Відповідно, Кабінет Міністрів України не має повноважень врегульовувати певну сферу суспільних відносин без належної правової підстави;
  2. акти Кабінету Міністрів України мають обмежену сферу дії – вони не поширюються на органи місцевого самоврядування, суди, Верховну Раду України, Президента України, інші державні органи, які не є органами виконавчої влади, крім випадків, коли повноваження Кабінету Міністрів України з прийняття нормативно-правового акта передбачено законом;
  3. як було вказано вище, окремі питання, які стосуються запровадження концепції відкритих даних вже врегульовано законом, тому вони не можуть бути змінені підзаконними актами (обмеження на надання доступу до окремих баз даних, стягнення плати за надання інформації на носіях електронних даних тощо). Крім того, питання, які стосуються можливих обмежень прав людини, повинні бути врегульовані законом для того, щоб втручання у реалізацію відповідних прав вважалось правомірним (доступ до інформації, захист персональних даних);
  4. регулювання на рівні закону питання запровадження концепції відкритих даних є необхідним для забезпечення сталого доступу до інформації у формі відкритих даних. Обов’язок розпорядників оприлюднювати і надавати інформацію у формі відкритих даних повинен бути визначений законом, щоб не залежати від політики уряду.

Зазначені міркування також роблять неможливим вирішення наведених проблем шляхом прийняття акта Президента України.

Відповідно, для вирішення окреслених вище проблем пропонується підготувати проект Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо доступу до інформації у формі відкритих даних та повторного використання інформації (“Законопроект”).

Оскільки в Україні вже діє базовий закон про доступ до інформації у володінні органів публічної влади та інших розпорядників, який має достатньо широку сферу регулювання та містить прогресивні положення щодо процедур доступу, немає необхідності дублювати зазначені положення в цілях доступу до інформації у формі “відкритих даних”. Інформація у формі “відкритих даних” є одним з видів публічної інформації, на яку поширюється дія Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Відповідно, Закон “Про доступ до публічної інформації” потребує лише відносно незначних змін для запровадження поняття відкритих даних та встановлення відповідних обов’язків розпорядників, особливо в частині ініціативного (проактивного) оприлюднення інформації у форматах “відкритих даних”.

Отже, основу Законопроекту становитимуть зміни до Закону України “Про доступ до публічної інформації”, а саме до таких його розділів:

  • Розділ I“Загальні положення” (щодо права на повторне використання інформації);
  • Розділ II “Порядок доступу до інформації” (щодо доступу до персональних даних у масивах даних);
  • Розділ III “Суб’єкти відносин у сфері доступу до публічної інформації” (у частині обов’язків з оприлюднення);
  • Розділ IV“Реалізація права на доступ до інформації за інформаційним запитом” (у частині оплати, можливості надання інформації на запит упродовж 20 днів в разі запиту набору (бази) даних).

Законопроект повинен містити, зокрема, такі положення:

  1. Право на повторне використання інформації. Слід доповнити перелік гарантій забезпечення права на доступ до інформації, що міститься в Законі “Про доступ до публічної інформації” (ст. 3), правом на повторне використання отриманої інформації.

При цьому слід вирішити питання встановлення обмежень на можливе повторне використання інформації у формі “відкритих даних”. Практика інших держави передбачає такі можливі варіанти обмежень на наступне використання даних: обов’язок вказувати джерело отримання даних та зазначити про факт зміни первинних даних, отриманих у розпорядника; обмеження щодо комерційного використання; та інші. З огляду на існуючий режим доступу до публічної інформації в Україні та необхідність забезпечення максимальної відкритості пропонується не встановлювати жодних обмежень.

  1. Визначення поняття “відкриті дані”. Робоче визначення:

“структурований набір даних у вигляді електронного документа у форматі, що дозволяє автоматизоване оброблення даних програмними засобами (машинозчитування) з метою повторного використання.”

Можливі додаткові елементи визначення: “достатня структурованість для того, щоб засоби програмного забезпечення (комп’ютерні програми) могли ідентифікувати, розпізнати та вилучати індивідуальні фактичні твердження (конкретні дані) та їх внутрішню структуру”, “які придатні до автоматизованої обробки без попереднього втручання людини”.

  1. Визначити систему оприлюднення інформації у формі “відкритих даних” (ВД):
    • обов’язок розпорядників оприлюднювати інформацію у формі ВД на власних веб-сайтах (у спеціальному розділі включно з реєстром документів, наявних у формі ВД) та на єдиному державному веб-порталі відкритих даних (центральний депозитарій наборів даних включно з реєстром документів, наявних у формі ВД – “one-stop-shop” для ВД), а також забезпечувати якість та оновлення інформації. Доступ до інформації у вигляді “відкритих даних” на єдиному веб-порталі здійснюється безоплатно;
    • передбачити, що структурні підрозділи або особи, відповідальні за забезпечення доступу до публічної інформації, відповідають також за оприлюднення інформації у формі відкритих даних;
    • повноваження Кабінету Міністрів України визначити перелік наборів даних, обов’язкових для оприлюднення у формі ВД;
    • повноваження Кабінету Міністрів України визначити уповноважений орган з питань відкритих даних, який забезпечує: ведення єдиного державного веб-порталу ВД; перевірку відповідності наборів даних, що подаються для розміщення на порталі, встановленим вимогам; методичну допомогу розпорядникам з питань оприлюднення інформації у формі ВД; моніторинг та аналіз практики оприлюднення і надання інформації у формі ВД тощо. Такий орган не доцільно визначати (називати) безпосередньо в тексті закону для того, щоб уникнути необхідності внесення змін у зв’язку із змінами в системі органів виконавчої влади;
    • повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати технічні вимоги (стандарти) до інформації, що оприлюднюється/надається у формі ВД (у тому числі щодо метаданих та сумісності даних), визначати порядок функціонування єдиного веб-порталу ВД і оприлюднення інформації на ньому;
    • встановити обов’язок якнайширшого оприлюднення ВД у відкритих форматах (форматах електронних документів, що не залежать від конкретної програмної платформи та доступні для громадськості без обмежень, які перешкоджають повторному використанню інформації).
  1. Захист персональних даних. Пропонується встановити як загальне правило, що набори даних, які містять персональні дані (відомості про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована за допомогою цих відомостей), можуть оприлюднюватися/надаватися лише в таких випадках3:
    1. за умови проведення анонімізації, тобто вилучення даних, які дозволяють ідентифікувати особу;
    2. за наявності згоди суб’єкта даних;
    3. коли законом прямо передбачено можливість оприлюднення таких даних (такі випадки можуть бути встановлені для оприлюднення суспільно необхідної інформації: наприклад, бази даних декларацій майна, доходів, видатків та зобов’язань фінансового характеру публічних службовців, бази даних державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, дані про осіб, які зробили внесок політичній партії або на виборчу кампанію, дані про телерадіоорганізації, які мають ліцензію на мовлення);
    4. коли законом прямо заборонено обмежувати доступ до певної інформації про фізичну особу.

Концепцію підготував Дмитро Котляр, 25.06.2014

Концепція законопроекту про відкриті дані у форматі pdf

  1. Такий же підхід було обрано в Ісландії та Норвегії.
  2. У Данії відповідні зміни було внесено в Закон про публічну адміністрацію 1985 року, Закон про доступ до адміністративних документів 1985 року, а також схвалено спеціальний Закон про повторне використання інформації публічного сектора 2005 року. У Словенії були внесені зміни до Закону про доступ до інформації публічного характеру, а також прийнято урядовий указ про комунікації та повторне використання інформації публічного сектора (2005 рік).
  3. Подібна модель регулювання питання захисту персональних даних при повторному використанні інформації використовується у Франції та Словенії.
Опубліковано в Документи, Обговорення документів. Додати permalink.
  • http://www.encyclopediabooks.kiev.ua Agnessa Kaprelyani

    Доброго дня! Я не юрист, тому внести пропозиції по взаємодії з іншими законами не може, але можу з позиції користувача, та постійного відвідувача Державних біблиотек сказати з проводу оплаті інформаційних послуг. Не можна брати грощі за надання інформації, це ж шахрайство – делілька разів продавати один “товар”. Доступ до інформації повинен бути БЕЗКОШТОВНИМ, оплата може здійматися тільки за носій (диск, флешка), у разі , якщо у користуваа не має своєї.
    Чому приходячи в Державну Бібліотеку ім.Вернадського я повинна сплачувати по 20 грн за одну фотографію, зробленную МОЇМИ телефоном, або планшетом? Мається на увазі фото з паперового носія (газети). Якщо ж купувати диск, то виявляється , що на ньому не все видання?! і хто це вирішує, що переносити на диск, а що ні, по причині пошкодженя??!!? Треба переносити все як є , а вже читати чи не читати – то я мушу вирішувати. То треба внести дієву відповідальність за сохранність и повноту інформації.
    Дякую, з повагою, Агнесса Капрел`янц/

  • serg egor

    Головна мета закону про ЄСЕВ – побудова електронного суспільства в Україні. Потрібно заборонити всім державним і бюджетним установам паперовий документообіг і звітність. Використовувати електронний підпис і печатку, а для громадян . Технічна реалізація – через регіональні диспетчерські служби з центром обробки даних (ЦОД) та центром обробки викликів (ЦОВ) з “хмарними” технологіями і з високим ступенем доступності через Інтернет для громадян, підприємців і органів виконавчої влади усіх гілок, в тому числі і сільрад. Робити державні електронні послуги потрібно обов”язково на безоплатній основі, щоб знищити корупційні схеми. Фіскальні органи, а також структурні пірозділи регіональних органів виконавчої влади повинні не вимагати складання декларацій з громадян і звітування з підприємців, а виконувати ці функції і тільки погоджувати достовірність даних. Фінансові органи повинні надавати послуги з бюджетного процесу, вести бухгалтерію бюджетних установ і органів виконавчої влади усіх гілок, розраховувати бюджет кожної сім”ї і видавати малозабезпеченим електронні сертифікати на медичне обслуговування, навчання дітей, оплату комунальних послуг, проїзд у міському транспорті згідно нормативів. Тому спочатку потрібно провести “реінжинірінг” адміністративного управління в органах виконавчої влади, державних та бюджетних установах в усіх галузях з метою обов”язкової сертифікації згідно
    стандарту якості ISO 9001 2008 та відповідно вимогам європейської норми
    ISO/IEN 27001:2005 щодо забезпечення безпеки інформації. При відсутності сертифікатів якості у бюджетних установ – не виплачувати надбавки та премії їх адміністраціям. Для досягнення кінцевого результату надати можливість працювати ІТ-фахівцям по угодам цивільно-правового характеру в тому числі дистанційно. Проекти єдиної диспетчерської служби розроблені для програм “Вчасна допомога” та 112.